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文化

美國政治如何在 19 世紀陷入難局,最終為何轉型成功?

曾夢龍2019-10-08 15:13:30

《國會政體》在生動講述美國政治如何在 19 世紀末陷入難局的同時,也在多種層面上向我們暗示美國為何最終能夠轉型,從而走出難局。——王希(北京大學歷史系教授、美國賓夕法尼亞州印第安納大學歷史系教授)

《國會政體:美國政治研究》

內容簡介

《國會政體》詳細介紹了美國聯邦制的中樞神經系統——國會的獨特屬性和真實運作圖景,包括其區別于其他代議制機構的組織架構、復雜的活動規則,以及與行政機關的實際關系。美國憲法設計了復雜精巧的制衡機制,不過是一種書面理論,現實中的美國聯邦制度由國會主導,而國會權力又分散于各個常設委員會手中。這個“國會政體”議事規則復雜,權力分散,職責不清,領袖缺位,與憲法理想相去甚遠。威爾遜在書中對美國眾議院、參議院與行政機關進行逐個檢討,為了克服美國聯邦制度這一根本缺陷,他認為應當建立一個途徑簡單、權力單一完整、責任清晰的簡明政體,從而更加接近 1787 年憲法所試圖實現的政治理想。

作者簡介

伍德羅·威爾遜,美國著名學者型政治家,第二十八任總統。先后擔任普林斯頓大學校長、新澤西州州長, 1913 — 1921 年任美國總統。本書是他獲得約翰?霍普金斯大學哲學博士學位的論文。

譯者簡介

黃澤萱,法學博士,中山大學法學院副研究員,美國加州大學伯克利分校富布萊特訪問學者,主持國家社科基金等項目多個,在法學核心期刊發表論文多篇。

書籍摘錄

第二章 眾議院(節選)

國會就像一幅巨型畫像,當中擠滿了同等地位的顯貴政要,布滿了詳盡突出的各種細節,很難僅憑匆忙一瞥,或采用單一視角就能夠獲得令人滿意而具有鑒賞力的理解。它復雜的形式和多樣的結構讓人眼花繚亂,掩蓋了表面結構背后的制度。它太過復雜,以至于如果不經一番努力,不通過一個細致而系統的分析流程,是無法理解的。因此,很少有人能真正了解它,特別是對于背影多樣的廣大群眾來說,更是欲認識而無門。如果國會有這樣一些權威的領導人物,他們在外界的眼中形象鮮明,可以代表和代言國家立法機關,可以代表數量眾多又受人尊敬的社會群體——這個群體的人們只會思考具體的問題,只會和具體的人打交道,無法搞懂捉摸不透的抽象化問題——那么,讓這個國家的多數人遵循法治路徑,而不出現嚴重的思想混亂,還是有可能的。我猜想,任何關注大英帝國的政策,甚至是關于選舉權改革和其他嚴格意義上屬于立法問題的政策的人,首先想起的都不是下議院,而是下議院的差使—格萊斯頓先生和他的同事們。所提的問題不是:議會會做什么?而是:格萊斯頓先生會做什么?要了解德國的法律規劃,更容易和客觀的方式是鎖定俾斯麥沉重的眉頭,而不是認為這些規劃能夠由德國國民議會的意志所決定,雖然事實上,國民議會的同意對于專橫跋扈的總理的計劃是不可或缺的。

但是,人們普遍認為,沒有哪個偉大的部長或部門可以代表美國國會的意志和存在。眾議院議長比其他人更接近領袖的角色,但是他的意志并不是主宰立法的一種影響重大而權威的權力,最多就是任命負責領導國會和為國會服務的委員會而已。因此,對于大眾來說,把所有立法都溯源于他,并不能讓人滿意。他可能在發起法案方面有一些控制權,但他過于安靜地坐在自己的議長位子上,而明顯不是他所主持的這個機構的議員席之上,這會讓一般人覺得,他不會在一項立法活動啟動之時,就立刻密切關注。所有人都知道他是一個堅定而公開承認的黨派人士,只要可以,他就會為他的黨派的立法道路清除障礙。但好像不是所有重要的議案都源自他,或者每一項政策都出自他手。現實不是這樣的。他是一個偉大的政黨領袖,但作為眾議院的首席官員,這一職位的不良環境阻礙了他發揮積極的領導能力。他任命眾議院的領袖,但他自己卻不是一名領袖。

真正的領袖是那些最重要的常設委員會的主席。更確切地說,有多少立法議題,就有多少領袖。因為有多少立法主要類別, 就有多少常設委員會。而且,在討論每一個事務的議題時,就會有一個常設委員會的主席以專門領導人的身份指導眾議院,負責監督議題所屬特定類別的所有議案。就是這種多重領導人、多頭領導體制,導致眾議院的組織體系太過復雜,無法讓不了解的人們和非專業的觀察者輕松理解它的管理方式。因為常設委員會的主席并沒有建立一個像行政部門那樣的協作架構。他們在對各種相似和相互有益的議案進行選擇時,并不需要咨詢他人或獲取一致意見。從來都沒有一致行動的念頭。每一個委員會都按照自己的方式與速度行動。在眾議院這種分離的,并因此是無組織的、混亂的、隨意的行動之中,很難發現統一或者條理;在委員會時不時推薦的各種議案中,也很難發現共同目標。

不僅那些從外部觀察眾議院的普通觀察者會粗淺地認為,眾議院的行動紛亂復雜,沒有易于理解的規則,即使是一個內部人,想要通過眾議院的公開會議來細查它的日常進展,從而了解眾議院,也并非是一件容易的事情。一個新當選的議員,第一次走進這道大門,對于它的規則和習慣的了解程度還不如他的選民,往往需要極為艱難地調整他對于國會生活先入為主的觀念。在他宣布就職,成為這一龐大立法機器的一部分之后,他需要適應自己所置身其中的這個陌生而又充滿意外的環境。確實,與他的華盛頓工作生涯休戚相關的許多事物會常常讓這個新議員感到厭惡和氣餒,甚至悲痛。首先,他在地方上的聲望不會跟隨他來到聯邦首府。很可能他所在的州的人民認識他,把他當成絕對的伙伴。但其他人并不認識他,最多把他當成這個黨派或那個黨派的一個追隨者,或者剛從這個州或那個州上來的新人。他會發現自己的地位微不足道,身份模糊不清。但他所要循環經歷的這種社會羞辱(不僅是擔任國會議員才會這樣,還有其他很多同樣的職位),還比不上他終會發現的另一種懊惱和失望——在國會的眼中,他幾乎沒有任何分量或權利。當成為一個享有巨大權力和崇高特權的組織里的一名成員時,沒有人希望組織中重要的規則和先例——這些規則和先例似乎是故意設置來讓個體成員毫無用武之地的——會讓他的行動受到壓制,讓他自己感到壓抑。然而一個新議員會發現這些規制和先例確是如此。但這與他無關,因為那些規則和先例是因各種事務而不得不設立的,并非像表面上看起來的,是為了追求“剝奪新議員的特權”這一既定目標而設立的;但事實是他必須忍受這些規則和先例的制約,直到“傳統成為他的一個舒適之物”,他才會毫無怨言地向它們屈服。

當然,并不是所有新議員都會蒙受這些惱人規矩的折磨,因為并不是每一個新議員都帶著要誠實地、認真地、盡責地工作的嚴肅目標就任。最無所事事和自我放縱的議員有無數上手容易、使用簡單的詭計和托詞,可輕易上演一場堪稱典范的勤勉大戲,這即使在夸夸其談的演講中無法取悅選民,也至少能夠滿足他們。但是故意追求無用性和虛假善舉的國會議員很可能是少數。大部分人無疑對他們的責任具有足夠敏銳的意識,對于實現這些責任具有毫不猶豫的渴望。可以理所當然地認為新議員的熱情大多是猛烈而持續的。如果一開始不是猛烈的,通過與規則的摩擦也很可能會變得猛烈,因為這些人不可避免地會被國會無情的規矩對他們施加的各種限制激怒。

一般來說,新議員會作為某一特定政策派別的代表來到華盛頓。在其當選時,他可能屬于自由貿易的呼吁者,或者保護主義的擁護者。當他開始履行職責時,順理成章的第一個關注點,就是尋找直接的機會去表達他的觀點,以及以最快的方式將這些觀點具體化,讓它們擠進國會的關注清單中。因此,當他發現既無機會也無途徑時,他的失望之感必然強烈。他可以介紹他的議案,但這是他唯一可以做的,而且他只能在特定的時間,采用特定的方式才能做。對于這一點,如果他不夠警覺,不懂得提前詢問相關實踐細節,那他很可能需要通過原始的體驗才能學到。他一開始可能會輕率地行動,以為國會會遵守議會制實踐的一般規則,而這些規則通過他年幼時參加的辯論俱樂部,以及后來所參加的群眾會議已讓他非常熟悉。在會議前期,他的議案無疑已準備充足,于是,當某一天國會手頭似乎沒有什么事務,得益于這一會議程序的間隙,他起身宣讀它,并要求國會采納。但他會發現自己給全體議員帶來了一個艱難而危險的任務。當然會有其他人也和他一樣想要爭取這個機會;而接下來發生的事實會激起他的憤慨:盡管議長聽到了他的發言呼喚,但連頭也不轉過來, 并迅速點了其他人的名字,而且是一副理所當然的樣子。如果他任性地堅持呼喊“議長先生”,他也許可以吸引這位高級官員的一時注意,但結果會是被告知擾亂秩序,而且他的議案只有獲得一致同意才能在這一階段進行介紹。他會立刻不假思索、言辭激烈地大聲疾呼表示反對,但接著會充滿困惑與厭惡地被迫坐下。他無意識地強行按照“事務的正常秩序”行事,結果換來一記當頭棒喝,還稀里糊涂不知意外是如何發生的。

讓他尊重(如果不是畏懼的話)規則的這初次經歷所帶來的痛苦和恥辱,促使這位新議員設法(通過學習或詢問)找出(如果可能的話)他的特權的屬性和依據。他了解到他唯一的安全日是星期一。這一天各州會被輪流點名,輪到哪個州,該州議員就可以介紹自己的議案。因此在星期一,他向規則發起新一輪嘗試,自信地認為這一次是站在安全的一方—但可能太過輕率而不幸地過于自信。如果他不假思索地以為,當他的議案被書記員提交審閱后,他有機會為這個議案多說兩句,于是就開始發表他思索良久的演講,那么當他剛一開口,就必然會像第一次那樣被規則擊倒。議長的小木槌會立刻專橫地敲擊出刺耳的響聲。他會被粗暴地告知這時沒有討論環節,議案會被提交給適當的委 員會。

這確實令人沮喪。這是他在委員會政體中的第一堂課,主人的棍棒會帶來疼痛。但他越早懂得常設委員會的特權和力量, 他就會越早穿過規則的迷霧,避免與它們充滿荊棘的那一面接觸所帶來的苦痛。常設委員會的特權,既是規則的起點,也是規則的終點。眾議院和參議院的行事方式,可以比喻性地(但不會不準確地)稱為一個古怪的分解裝置。眾議院幾乎是拆分成小板塊來商議和立法的。因為時間關系,討論所有議案是不可能的,因為每一板塊都意味著成千上萬的議題。而且,即使時間允許,一般的辯論與修訂程序是否就足以將每周堆積在書記員桌上的無數議案分清良莠,也是值得懷疑的。因此,沒人會做這種無用功。任務被拆分后,大部分被分配給四十七個常設委員會——它們構成了眾議院的固定架構,還有一些被分配給那些因特殊和臨時目的而設立的特派委員會。這些在每星期一涌入的數之不盡的議案,每一個都會被“一審二審”——僅僅是敷衍地審議,也就是瀏覽一下標題和負責的書記員,然后默示地讓它通過第一道正式程序,目的就在于讓它能夠到達“交付審議”(commitment)這一適當階段,以及不經辯論就可提交給適當的常設委員會。實際上,沒有哪個議案可以繞開提交委員會這一程序,不過由委員會引入的議案,還有一些時不時因規則擱置制度(suspension of the rules)、通過三分之二投票同意而擠入的議案除外。盡管如此,一個議案的具體處置方式往往難以被輕易地、理所當然地決定。除了偉大的籌款委員會,以及同樣偉大的撥款委員會,國會中還有其他常設委員會,例如銀行與貨幣、申訴、商業、公地、郵局驛道、司法、公共財政、生產、農業、軍事事務、海軍事務、礦產礦業、教育勞動、專利,以及一系列涉及立法的其他分支。盡管這些委員會的名字已經精準而差異化地代表了立法主題的分支,但一個特定的議案要分配給哪個委員會,并不總是顯而易見的。很多議案的主題可以恰當地被視作屬于一個委員會,或者另一個委員會的管轄范圍,因為沒有什么清晰固定的界限可以區分各個委員會受命負責的各種業務。它們的管轄范圍在很多地方相互重疊,因此一定會經常發生被審閱的議案恰好涵蓋這一重疊領域的情形。涉及這種議案提交的激烈而有趣的小爭論經常上演。這些積極的爭奪戰,使得正常安靜的例行程序被競爭性的動機打亂,這些動機試圖將它們的處置扭向完全不同的方向。一個“決定聯合太平洋和中太平洋鐵路的最高票價”的議案應該提交給哪個委員會,是商業委員會還是太平洋鐵路委員會?一個“禁止郵寄特定種類的信件和傳單”的議案應該給郵局驛道委員會(因為它涉及郵寄),還是應該給司法委員會(因為它要將違規的行為定為犯罪)?對于一個看似介于兩個明確的委員會管轄范圍之間的議案,什么才是恰當的處理方式??


題圖來自:pixabay

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